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看决策的科学化与民主化,革新和宏观政坛决策

2019-05-20 19:44 来源:未知

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许耀桐 (进入专栏)  

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  6月20日是中国网民的“节日”——胡锦涛总书记亲自与人民网强国论坛进行在线交流,从而被网民称为中国第一号网友,甚至被称为是一个划时代的事件。针对此事件,我们对国家行政学院科研部主任、北京大学兼职教授、博士生导师许耀桐进行了专访。

  2009年7月9日下午14:00—15:00,国家行政学院科研部主任、北京大学兼职教授、博士生导师许耀桐和中央社会主义学院原副院长、中央党校党建专业博士生导师甄小英,做客人民网理论论坛,接受以“推动党内民主 激发全党创造活力”为题的访谈,与广大网友进行在线交流。以下摘录许耀桐接受访谈的部分。

  政府,作为国家进行行政管理的机构,承担着行政决策的职责。任何一个国家的政治体系,都要通过其政府政策的决策和实施,来确定以至实现所代表的国家意志和国家利益。政府决策的重要性在于,它的对错、质量和效率如何,决定着一个国家的兴衰成败和人民大众的安危祸福。政府决策是伴随着人类社会的政治发展而发展的,因此,随着政治实践的变迁发展,必须不断地改革和完善政府的决策机制,实现政府决策的科学化、民主化和法制化。

  

  

  

  要科学看待胡锦涛总书记的“网聊”

  [主持人]:各位网友大家下午好,欢迎收看人民网视频访谈。党内民主建设是执政党的重要问题,十七大以来党内重视民主建设,在6月29号举行的中共中央政治局第十四次集体学习时,胡锦涛总书记强调在新的历史条件下必须高度重视和积极推进党内民主建设,最大限度凝聚全党智慧和力量,最大限度激发全党创造活力,最大限度巩固党的团结统一,更好地坚持科学执政、民主执政、依法执政,进一步形成全党、全国各族人民齐心协力,推进中国特色社会主义伟大事业的合力。今天就“推动党内民主 激发全党创造活力”这样的话题,我们请到了两位专家:国家行政学院科研部主任、北京大学兼职教授博士生导师许耀桐先生和中央社会主义学院原副院长、中央党校党建专业博士生导师甄小英老师。向他们提出一些问题,和大家进行交流。

  一、当前我国政府决策机制存在的问题与原因

  

  

  

  当问及许教授是如何看待胡锦涛总书记与网友的在线交流这个事件,以及这个事件在政治和行政管理、公共管理的角度,都会产生一个什么影响时,许教授表示,胡锦涛总书记这次与网友进行网聊,确实可以说是一个标志性的事件,对政治和行政管理,有着深远的影响。但是,他也反对有些网友过分夸大这件事情,将之作为一个节日性的事件,作为一个划时代的事件。也就是说,对待这次事件本身,我们需要抱着谨慎、科学的态度看待之。

  党内民主建设有十项内容 在党建格局中居于核心地位 

  在我国,由于长期不重视政府决策问题,没有很好地实现从传统决策到现代决策的转型,造成了决策的严重失误。据披露,“新中国建立以来,在大约2万多亿元的总投资中,因决策失误造成的浪费至少有1万亿元”[①]。20世纪80年代中期以来,我们党和政府明确提出了决策科学化、民主化的要求,并作出了坚忍不拔、持之以恒的努力。遗憾的是,收效不大,决策失误还是时常发生。“七五”到“八五”期间,我国投资决策重大失误率在30%以上,资金浪费及经济损失大约在4000亿元-5000亿元。2006年国家审计署查明,仅10个中央企业决策失误的损失就高达145亿元[②]。这些事实和数字表明,我国的政府决策机制存在着比较严重的问题。

  胡锦涛总书记与网友在线交流,是平民、亲民的举动,说明这是一种公民政治,民众都有平等的权力参与政治。这是一种很朴实、很平易近人的亲民举动,不要像有些网友过分夸大的那样,将这种举动神圣化、虚幻化,使这件事情本身走向反面,反而抹杀了总书记原本亲民务实的作风。

  

  1.决策权过分集中的体制性弊端。改革开放以来,我国对计划经济体制形成的高度集权的管理体制进行了变革,取得了一定的进展和成效。从已有的规定来看,现在政府决策都强调必须遵循一定的程序,即要求按照:发现问题→调查研究→资料与信息收集→拟定各种可行的备选方案→对各种备选方案进行可行性评价→提交相关会议研究决定→组织力量实施决策→反馈信息等。由此可见,我国各级党委和政府的决策权并不为个别人所掌握。但是,在事实上存在着非程序化甚至是违法的决策,谁权大谁说了算,有关决策的规则、程序不过是形式的东西。官大的定了的事下面就必须做,即使决策错了,下属也不敢纠正,有谁敢对一把手说“不”呢?正所谓现在流行的“顶得住的站不住,站得住的顶不住”,即敢于发表与领导不同意见的、对领导做的不对提出纠正的,岗位就保不住;而要想保住岗位的,就不敢这样去做了,必须顺着领导者的意图。

  

  [主持人]: 十七大报告提出要以改革创新精神推进党的建设新的伟大工程。请您谈一谈党内民主在党的建设格局当中的重要位置?党内民主建设具体包括哪些内容?

  权力过分集中的问题,症结在于行政管理体制,在于权力没有得到合理的划分,使之过分集中于一把手,又得不到有效的制约。目前,不少行政主管仍然是集政策制定权、资源分配权、行政管理权、行业监管权于一身。按理说,决策者的主要职责是“断”,而不是“谋”,必须坚决杜绝“独断专行”、“长官意志”。但是,由于权力没有分解,“谋”、“断”不分,决策者既能决策,又能执行,还管监督,必然导致权力滥用。对此,正如温家宝指出的那样:“要从根本上解决滥用行政权力问题,必须加快建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的行政权力运行机制。”[③]

  决策的科学化与民主化离不开网络

  [许耀桐]:这个问题非常重要。十七大报告对党的建设进行了总体部署。这个总体部署,归纳起来包括“七大建设”。也就是执政能力建设、先进性建设、思想建设、组织建设、作风建设、制度建设、反腐倡廉建设。为了搞好这七大建设,报告强调了“六个要点”,也就是:(1)深入学习贯彻中国特色社会主义理论体系,着力用马克思主义中国化最新成果武装全党;(2)继续加强党的执政能力建设,着力建设高素质领导班子;(3)积极推进党内民主建设,着力增强党的团结统一;(4)不断深化干部人事制度改革,着力造就高素质人才队伍;(5)全面巩固和发展先进性教育活动成果,着力加强基层党的建设;(6)切实改进党的作风,着力加强反腐倡廉建设。

  2.决策受部门利益影响较为严重。近年来,部门利益和地方利益有强化发展的趋势。一些政府部门的决策表现出不同程度的部门利益倾向,同公共管理和社会利益的要求不符。这些政府部门的决策论证常带有某种指向性,看似公正公允,实际上隐含着“部门利益优先”的原则,倾向于强化各自的利益,在推动立法和政策出台的过程中,很容易导致不良政策法规的产生,甚至造成国家的立法和中央政府有些政策法规“难产”或难以落实。在中央与地方关系,整体与部门关系博弈过程中,追求地方和部门最优,使部门和地方的一些政策决策存在着与中央政策偏离的倾向,导致了“政府权力部门化,部门权力利益化,部门利益法定化”的怪现象。

  

  我个人认为,在“六个要点”当中,党内民主建设起着至关重要的作用。因而,它居于关键的、核心的和突出的地位。这是因为其他的五个要点,都离不开党内民主建设这个最重要的要点。如果说党内民主建设搞得不好,我想其他的建设,也很难搞得好。

  “部门权力利益化”这种情况,使政府部门之间,以及地方政府之间的政策经常打架,部门之间协调困难,严重影响政府政策的社会公信力。结果是,你管你的,我管我的,有收费的项目,大家争着做,安全问题出事了,谁都推卸责任。有的政府部门在冠冕堂皇地把自己的权力和利益最大化时,还与一些强势行业单位结成利益共同体或既得利益集团。强势利益集团左右政策,日益成为政府决策的最大的危害。利益多元化下需要多元的利益表达渠道,而利益相关者特别是弱势群体缺少利益表达的渠道。相反,一些大的垄断性利益集团,则往往可以明目张胆地对政府相关决策部门施加影响,甚至对专家咨询机构、新闻媒介施加强大影响,进一步导致了“行政权力部门化,部门权力个人化,个人权力商品化”。

  正确决策是各项工作成功的重要前提。党的十七大报告进一步指出,要抓紧制定并着力形成权责一级、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。发展基层民主,保障人民享有更多更切实的民主权利。人民依法直接行使民主权利,管理基层公共事务和公益事业,实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督,对干部实行民主监督,是人民当家作主最有效、最广泛的途径,必须作为发展社会主义民主政治的基础性工程重点推进。发挥社会组织在扩大群众参与、反映群众诉求方面的积极作用,增强社会自治功能。许教授认为:“现代决策与传统决策的根本区别就在于,现代决策使用的是科学的理论、方法和手段,使决策建立在科学的基础上。因此,建立现代化的决策系统,我们需要与之相关的信息系统、智囊系统及反馈系统等。”

  党内民主建设具体包括哪些内容?从十七大报告来看,我们当前开展的党内民主建设,可以科学地概括为十个方面,第一,就是要明确党员的民主权利。十七大报告指出,要“尊重党员主体地位,保障党员的民主权利。”党员权利包括哪些?有“15权”,即:知情权、参与权、管理权、建议权、批评权、检举权、监督权、表决权、被选举权、罢免权、申辩权、保留意见权等等。特别是党员对党的各级干部拥有三权,也就是批评权、选举权和罢免撤换权,这也是反映党内生活正常不正常、健康不健康的标识。第二,实行党务公开,营造党内民主讨论的环境、氛围;第三,实行党的代表大会,代表任期制和党代会常任制;第四,完善党的各级全委会、常委会工作机制,发挥全委会对重大问题的决策作用。第五,严格实行民主集中制和个人分工相结合的制度,反对和防止个人和少数人专断;第六,要推行地方党委讨论决定重大问题和任用重要干部票决制。第七,建立健全中央政治局向中央委员会全体会议、地方各级党委常委会向委员会全体会议定期报告工作,并接受监督的制度;第八,改革党内选举制度,改进候选人提名制度和选举方式,如超额选举方式等等;第九,推广基层党组织领导班子成员由党员和群众公开推荐与上一级党组织推荐相结合的办法,逐步扩大基层党组织领导班子直接选举范围;第十,探索扩大党内基层民主的实现方式,比如党的干部要接受民主评议等等。

  3.决策尚欠缺专家客观公正的咨询论证。专家咨询论证已经成为科学民主决策的一个基本环节。但是,现在的专家咨询论证,越来越成为形式主义。首先,一些地方或部门决策过程中的专家咨询论证,只是为了符合制度规定和程序要求,而在具体操作过程中往往存在着“领导先下结论、然后专家论证”的情况。其次,专家组成的全面性与合理性存在问题。有些决策涉及到多个方面、多个领域,需要多个领域的专家咨询论证。但是,在实际操作过程中把问题简单化,咨询论证邀请的专家不够全面。有些决策事项专业化程度高,邀请的专家不一定对这项决策具有比较专业的了解,容易造成专家与专业不对口的情况发生。第三,缺乏事前沟通。有些决策过程中的专家咨询论证过于草率、匆忙,只是在会前或者提前一、两天把相关材料送达专家,专家根本没有时间充分了解相关决策材料信息。第四,寻找熟人关系。有些决策过程中的专家咨询论证变相成为了决策者和专家之间拉关系的工具,决策者邀请专家的标准不是看专业背景,而主要是看和自己关系熟悉不熟悉。第五,专家不敬业。专家对自己要求不严,道德规范不够,对咨询论证草草过场,敷衍了事。

  许教授从决策的科学化和民主化这两个方面阐述了胡锦涛总书记这次“网聊”事件的意义。决策实行科学化、民主化,即决策“两化”,这是中国政治体制改革很重要的内容。实行决策科学化和民主化,主要是要避免少数人、甚至一个人决策,避免盲目地拍头脑决策。决策“两化”,科学化是根本。而科学化的意思就是,要以科学的态度、按照科学的规律执政办事,不能凭主观意志对政治问题进行专断处置。

  

  为什么决策会如此地欠缺专家客观公正的咨询论证,根本的问题还在于咨询论证缺乏独立性的问题。一是咨询研究机构作为“思想库”、“智囊团”的独立性不够。我国现有的决策咨询机构,无论是党委的政策研究室,还是与政府、人大有关的研究室、发展研究中心、社科院等,都是属于体制内的。这些“吃皇粮”的政策咨询机构,由于依附于一定的政治权力,在参与决策时,必然不可能具有“独立性”,很难起到客观、公正的政策咨询实际作用。二是缺乏独立性的民间咨询机构。三是从各方面邀请来参加决策咨询的专家,由于受到种种制约,也缺乏独立性。

  怎样才能做到决策的科学化呢?这恰好是与决策的另一个方面的要求——民主化联系在一起的。只有实行决策民主化,才能保证决策科学化,更好地服务于决策科学化。在决策问题上,不能借口科学化,排斥民主化。就是说,要在集思广益的基础上,再进行优化处理,这样才能达到决策的科学性。

  中共执政60年来党内民主建设有三大经验三大教训

  4.决策的民主化公开性还存在不少漏洞。决策涉及人民群众利益的重大事项,必须实行公示和听证制度,是当前民众参与科学民主决策过程的重要制度。很多地方的重大决策虽然已经采用了公示、听证的方法,但多流于形式。

  广播电视、报刊杂志和网络,可以说是当今社会的三大媒体。而最新数据显示,我国网民总数达到2.21亿人,已经超过美国成为世界上网民人数最多的国家。网络的发展还有超过前两者、成为最大媒体的趋向。许耀桐认为,决策要走群众路线,就必须借助网络,而网络也恰好是展示群众路线的可贵的、不可或缺的平台。今后,关于公共政策决策问题,要进行社会公示和听证,都离不开网络这条途径,都可以在网上进行听证、公示。要实现决策的民主化、科学化,就要把网络作为主要的阵地,一个极其重要的信息源泉。总书记就说道,他虽然忙,也会尽量抽空上网“了解民情、汇聚民智”。胡锦涛总书记这次与网友交流,本身会对我国政治体制的改革与发展产生深远的影响,在思维方式、工作思路和领导风格等方面,都具有带头的作用。人民网2008年6月23日(责任编辑:陈叶军〕。

  

  以听证制度为例,这一制度的实行还存在不少的问题。一是听证制度的内容与程序还不够规范。比较规范的听证制度要把听证的内容提前一段时间向社会公布,如听证的时间、地点、内容等等,允许公民报名参加,允许公民旁听和新闻媒体采访报道。从目前决策的实际情况看,这方面的工作还不够规范,一般民众对这方面的信息知之甚少,影响了听证制度的效能。二是听证代表择选机制不健全。有些决策过程引入听证制度只是为了应付决策需要,在听证代表的选择上不认真准备,随意找一些代表参加听证。有的为了能够顺利通过决策,多请同意的人参加,回避持不同意见的人,甚至人为限制选择一些代表参加听证,对新闻媒体施加各种影响。三是听证信息不对称。在有些听证制度具体实施过程中,听证参加者只是在会前很短时间内才拿到相关材料,难以有充裕的时间来熟悉情况,开展调研更为不可能,准备工作无法做到位,因而也提不出多少实质性的意见。

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  [主持人]:我们在追溯历史的时候,发现党内民主建设有哪些经验和教训?改革开放以来,我们的党内民主建设取得了哪些突出的成绩?请许教授在这些方面谈一谈。

  由于以上问题的存在,致使公民参与决策的程度不高,形式参与多而实质参与少,参与的面不够宽,代表性不够强。在政府调查研究和征求意见过程中,公民参与者大多是为政府熟悉的人士,导致政府很难听到不同的声音。究其原因,在于政府往往从方便自身工作出发,而不是从方便民众表达出发寻求参与者。

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  [许耀桐]:一个党一定要善于总结自己成功的经验,包括总结失败的教训。中国共产党正是这样的一个党。先谈经验。我觉得,概括起来,主要有三条:第一,贯彻好民主集中制。刚才甄老师也谈了很多关于民主集中制的重要性。党内民主要搞好,遵循的根本原则就是民主集中制的问题。民主集中制我们党明确规定,就是在民主基础上的集中和在集中指导下的民主。民主与集中是实行党内民主不可缺少的两个过程。这个民主的过程,其实就是充分发扬民主,广泛听取不同的意见。集中的过程,就是对各种议论、建议、看法等进行表决,实行少数服从多数,也就是做出决定。一般来说,民主的过程,可能更长一些,内容更多一些。民主过程走透彻了,集中过程会显得相对简单一点,也容易一些。因此,贯彻民主集中制,我们应该侧重抓好民主的过程,当然了,集中也是重要的,不可缺失的,比如说某一项决定通过了,就得在这种集中指导下贯彻执行。历史证明,凡是党内民主搞得比较好的时候,应该说就是民主集中制贯彻的比较好的时候。反之亦然。过去民主集中制搞的不好,既有破坏民主的情况发生,也有破坏集中的情况发生。

  5.决策的信息情报收集还很不系统成熟。现代政府决策必须十分重视信息处理系统的健全完善。决策需要依靠专家,专家则需要信息情报,信息处理系统的重要性在于提供全面、及时、准确、适用的信息,构成现代政府决策的重要依据。但是,目前存在着决策信息供给渠道不够畅通,信息来源较单一,采集、加工、处理信息的手段较落后,信息综合运用的程度不高,与决策相关的政府统计工作不够完善,科研院所和专家学者收集掌握的信息资料很少被综合利用等等诸多问题。

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  第二,落实好党员的民主权利。党内民主生活的常态化在于党员民主权利的实施和保障。落实好党员民主权利首先要反复宣传党员的民主权利包含哪些,使之深入党员之心。其次,要疏通党内民主渠道和健全民主生活,使党员对党内事务有更多的了解和直接参与党内事务,也就是有党内民主实践的机会;三要对无视或者破坏党内民主权利的言论和行为一定要制止和打击。

  作为现代政府决策重要信息来源的现行政府统计体系,缺乏独立性。政府统计受到地方利益和部门利益的干扰,统计数据失真,存在水分。从纵向说,统计工作质量受地方利益的影响较大。从横向说,统计工作质量受部门利益的影响较大。在管理体制上,政府统计部门接受同级政府和上级统计部门的双重领导,从而使政府统计活动的展开对政府的支持产生了很强的倾向性,也受到很强的制约。政府统计部门未能树立“公开是常规,保密是特例”的统计资料公开理念,与决策相关的统计数字的透明度很差。统计数据的公开性不够,难以满足各级政府决策的需求。在这种情况下,要想作出科学、正确的决策,犹如“巧妇难为无米之炊”。在信息共享方面,我国目前的信息资源为地方部门所有,这些部门出自部门利益的考虑往往会在信息共享上设置障碍,缺乏共享的平台和机制。有些重要的数据库没有建立,无法实施“数字化管理”。

  第三,要健全党内民主制度。邓小平特别重视制度问题,刚才我们甄教授也说了。邓小平指出,我们过去发生的各种错误,固然与某些领导人的思想作风有关,但是组织制度、工作制度方面的问题,更重要。因为制度好,坏人就没办法做坏事。反过来,制度不好,好人也办不了好事。所以我们要从制度上解决问题。邓小平还具体指出,比如说,党内缺乏监督制度,群众和党员就无法监督干部。所以,开展党内民主,制度问题至关紧要。

  6.决策的监督和责任追究制尚未完全到位。决策必须接受监督与实行责任追究,是决策法制化的要求。目前,我国的决策监督机制还很不健全,特别是缺乏有效的决策失误责任追究机制。一方面表现为决策、执行与监督既相协调又相互制约的运行机制没有真正建立;另一方面表现在决策反馈纠偏机制和决策责任追究制度还是一个空白。决策者的权责不对等,导致其责任心不强。对于决策失误的责任人,更多的把决策失误当作工作上的缺点,往往以“交学费”为由了结,难于依法追究决策者的法律责任。

  以上这三条是成功的经验。当然我要说,搞不好的话就变成教训了。过去这三条,我们也有没搞好的时候,所以也就成了失败的教训。接下来,我想谈教训的话,教训就包含刚才所说的三条执行不好的话,不是经验,就变成教训了。除此之外,从新中国成立直到“文化大革命”,要谈教训的话,还有另外三条严重的教训。第一,搞了个人崇拜和家长制。在党的组织结构当中,领导班子、领袖人物起着重要的作用,必须维护领袖人物一定的威信。但是不应该把领导班子和领袖个人的作用,特别是领袖个人的作用过于突出,凌驾于领导班子之上甚至于全党之上。如果过分突出了个人,甚至搞个人崇拜和家长制,就使同志关系变为一种“父子”关系、“君臣”关系,如果那样的话,党内民主荡然无存。所以不彻底消除家长制,根本谈不上党内民主。第二,搞了干部领导职务终身制。本来党内民主最重要的一条就是所有干部职务都是选举产生,而且职务不是终身的,有一定的任期。如果搞了终身制,选举、监督、罢免都流于形式,甚至终身制度势必演变为个人独裁;第三条教训,就是不注意肃清封建主义残余影响。刚才我说的党内个人崇拜、家长制和终身制,其实都同封建主义的影响有关系。过去党内之所以有封建主义思想的存在,是与我们国家长期处于封建社会,我们的社会主义社会直接脱胎于半殖民地半封建社会有关,党内有这样的思想就源于这样客观的社会背景。现在,党内受封建主义残余思想影响也还有大量的表现,比如讲人治,不讲法治;讲论资排辈,不讲能力贡献;,讲墨守陈规,不注重竞争创新。还有种种腐败现象,比如贪污受贿、买官卖官、拉帮结派、讲哥们义气,等等。因此,肃清封建主义残余是一项重要的任务。

  决策监督和问责制度的缺位,还与缺乏严密的决策后评价机制、难对决策做出客观评价有关。存在的问题有:一是评价标准模糊,重视定性标准,忽视定量标准。二是评价绩效存在偏差,过多强调工作数量和速度,忽视工作质量和效益,过多注重工作总结、汇报等静态书面材料,忽视动态的执行过程和真实结果。三是评价主体单一,评价者往往是领导者本人或者与领导者本人有直接利害关系的监督机构。内部监督追究、媒体监督问责,以及事前制衡、事中监督与事后追究的制度性的严重缺漏。

  刚才主持人问到,改革开放以来我们党内民主取得了哪些突出的成绩?我只想着重强调一点,就是通过制度建设和制度创新发展党内民主,或者说,中国共产党党内民主在改革开放新时期得到了长足的发展,就在于选择通过制度建设和制度创新来发展党内民主这样正确的道路。可以说,从九十年代以来,我们党加大了党内民主制度建设。我把它归纳一下,认为主要提出并且形成了二十二项制度:党内情况通报制度;党内情况反映制度;重大决策征求意见制度;党的常委会向全委会负责和报告工作的制度;党的代表大会代表提案制度;代表提议的处理和回复制度;市、县实行党代会常任制度;干部民主推荐制度;干部民主测评制度;干部差额考察制度;干部任前公示制度;干部公开选拔制度;干部竞争上岗制度;全委会投票表决制度;领导干部职务任期制度;党内选举制度;巡视制度;谈话诫勉制度;领导干部经济责任审计制度;质询制;问责制;罢免或撤换制等。这二十二项制度,可以稍微分析一下,前面的几项属于党内民主生活方面的制度规定,第八到第十六项属于干部管理方面的制度规定,第十七到第二十二项属于权力制约监督方面的规定。我刚才说的这二十二项制度,就形成了三大制度体系,有力地保证我们党能够发展党内民主。

  

  

  二、政府决策机制的合理结构及其特征

  党内民主的发展是“中国政治模式”的关键

  

  

  上述我国政府决策存在的问题,是与政府决策机制不科学分不开的。现代意义的政府决策,肇始于资本主义社会。按照权力划分与制衡的原则,即根据“三权分立”的要求,西方国家将国家权力划分为立法权、行政权、司法权。每一种权力本身又划分为决策权、执行权和监督权。因此,就决策权而言,从横向上划分为立法决策权、行政决策权、司法决策权;从纵向上,划分为中央决策权和地方决策权。三权中的行政权,属于政府所有。政府要行使好行政权,关键要行使好行政决策权。政府决策,绝非是一个短暂的瞬间,而是表现为由一个系统操作的过程,因而构成一个决策机制。政府决策机制的结构也是这样,主要由决策主体、决策机构、决策制度、决策程序四个要件组成。

  [主持人]:许耀桐老师在一篇文章提出,“党内民主的发展是中国政治模式的关键”这个观点。能不能在这儿跟我们阐释一下这个观点?

  1、政府决策主体。现代社会的法定政府决策主体,集中于通过选举产生的或经过法律授权的拥有政府行政决策权的个人、机构和团体。政府决策主体集中于通过选举产生的或经过法律授权的拥有政府行政决策权的个人、机构和团体,但这并不意味着政府决策主体就局限于他们。在当代社会,构成政府决策的主体必然是多元的,政府决策主体多元化是其显著特征。

  [许耀桐]:谢谢关注到我这个观点。我这个观点是在《人民论坛》2008年第24期刊载的《党内民主最为重要》这篇文章里提出的。文章是这样写的“党内民主的发展之所以成为中国政治模式的关键,是因为作为中国民主政治发展模式的五大特色,都与党内民主分不开。”这里先解释一下,什么是“中国政治模式”。我认为中国已经形成具有中国特色的政治模式。怎么解释中国的政治模式呢?我试图从五个特色方面加以概括。一个是民主发展的指导思想是马克思主义民主理论;第二,民主发展的领导核心是要坚持中国共产党执政;第三,民主发展的经济基础是必须坚持社会主义公有制为主体;第四,民主发展的最佳路径选择是从发展基层民主政治开始;第五,党内民主的优先次序是必须搞好党内民主建设。

  所谓政府决策主体多元化,就是指决策主体不再是某一机构和少数政府决策者的权利和职责。实质上,在现代社会,政府决策主体不仅包括那些拥有最后抉择权的个人、团体、机构,如行政首脑、政府各部委、政策研究专门机构等,而且包括那些对政府决策的性质、方向、内容、范围和进程实际发生影响的个人、团体和机构,如政党、社会团体、公民、新闻媒体等。政府决策主体多元化既是民主政治发展的本质要求,也是现代社会专业分工的必然要求。固然,在政府决策机制和决策过程中,行政首脑、政府各部委、政策研究专门机构居于主导性主体地位,但就民主政治的本质而言,民主是多数人的统治,这要求政府决策对于涉及到的利益相关者,必须由他们直接或间接地决定自己的前途命运,而不是由其他的组织或个人包办代替,他们处在政府决策机制和决策过程中的参与性主体地位。事实上二战以来,(点击此处阅读下一页)

  为什么说“党内民主的发展是中国政治模式的关键”呢?我还要继续进行分析。就是因为,在中国当前的情况下,我们开展党内民主也就意味着党必须坚持民主发展的指导思想,马克思主义民主理论。同时,开展党内民主也必然要求我们党坚持民主发展的经济基础,社会主义的公有制经济主体。坚持中国共产党执政和发展基层民主,优先搞好党内民主建设,本身就包含着或直接表现为党内民主的问题。我刚才分析一下这五个特色,说来说去,就是党内民主的问题。所以,也就不难理解,如果我们丢掉了党内民主的话,也就没有了“中国政治模式”的灵魂。

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  这是我过去写的文章。这里我愿意再做一些补充。由于中国共产党是“中国政治模式”稳定的、有效的、强大的推进者。而党内民主恰恰提供了这种动力源和动力机制,所以党内民主的发展也就成为“中国政治模式”的关键。

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  “一言堂”的出现有三大原因,克服它要靠制度和机制的完善与观念变革

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  [主持人]:其实,我们提起党内民主,不得不说我们说的“‘一把手’说了算”,或者是“一言堂”的问题。因为大量问题表明,“一言堂”损害党内民主氛围,对科学决策造成障碍;权力的过度集中,也造成一定的腐败问题。我们想请许教授解释一下“一言堂”产生的原因有哪些方面?

  [许耀桐]:我们现在实行党内民主要克服的很大障碍和很大的问题,真的就是“‘一把手’说了算”的问题。“‘一把手’说了算”或者“一言堂”产生的原因,我分析一下,不外乎这三个主要的方面。一个就是权力过分集中。权力过分集中,其最终的症结在于政治体制和领导制度本身,也就在于权力没有得到合理的划分,使之过分集中于“一把手”。目前,我们的“一把手”往往是集政策制定权、资源分配权、行政管理权、行业监督权于一身;第二,权力得不到制约监督。包括“一把手”在内,当然不仅是“一把手”了,包括“一把手”在内的任何一个掌权者,都必须接受监督,并且实行责任追究。这是权力不被滥用的基本要求。但是,目前我们国家的制约监督机制还不是很健全。实际上使“一把手”处于“虚监”或者“失监”的状态。同时,权责不对等,“一把手”权力很大,但是责任又很小,这使他有恃无恐,(点击此处阅读下一页)

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